A política de Assistência Social, no campo do ordenamento jurídico das políticas públicas, historicamente é muito recente, razão pela qual, ainda nos dias hodiernos, no imaginário popular é esta política, dentre as várias existentes, sobretudo em âmbitos municipais, a destinada às obras caritativas, quase sempre marcadas pela gestão da primeira dama e/ou por pessoas vinculadas às obras assistencialistas promovidas por instituições religiosas.
O primeiro damismo e o ranço assistencialista-religioso das práticas sociais no Brasil perduraram muitos anos na história política do Brasil. Era no apoio aos mais pobres e necessitados que os políticos atendiam aos desejos politiqueiros de aliados que vinham do segmento religioso, pois entendiam que dessa forma também contribuíam com essas entidades religiosas no que se refere às tão necessárias obras sociais.
Quando não dessa forma, o assistencialismo político se dava no viés eleitoreiro, isto é, a mão estendida aos pobres necessitava de uma contrapartida, notadamente na hora da eleição. Aos pobres e necessitados ajudados ficava a “obrigação” do voto no político “caridoso” que lhes concediam desde dentaduras até cesta básica de alimentos. A permuta era declarada e quando alardeada ganhava conotações assistencialistas que atendiam às vulnerabilidades sociais que existiam à época.
Avanços legais:
Foi com a Constituição da República de 1988 em seus artigos 203 e 204, advinda do processo de redemocratização pelo qual passou o Brasil, que a Assistência Social ganha status de política de Estado, formando juntamente com a política de saúde e de previdência social a tríplice vertente da seguridade social.
A Assistência Social destacou-se, a partir dessa previsão constitucional, pelo seu teor eminentemente marxista, ao se posicionar enquanto uma política social que visa à emancipação do cidadão que se encontra em estado de vulnerabilidade social. Isto significou numa ótica histórico-político a ruptura com os ranços até então existentes que produziam o arquétipo assistencialista que perdurou por anos, tão comum na política brasileira no que se refere às demandas sociais da parcela social demarcada pelas vulnerabilidades sociais.
Em 1993 com a aprovação da Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS – Lei 8742/93) definiu-se o perfil da política de Assistência Social estabelecendo seus usuários, objetivos, princípios, diretrizes, sua organização e gestão, bem como seus benefícios, serviços, programas e projetos ofertados, e seu financiamento, com a regulamentação do Fundo Nacional de Assistência Social no ano de 1995 pelo Decreto n° 6214.
Em 2003, na IV Conferência Nacional de Assistência Social ficou deliberada a criação do Sistema Único de Assistência Social – SUAS. Já em 2004 aprovou-se a PNAS – Política Nacional de Assistência Social. Em 2005, com a implantação do SUAS, foi aprovado pelo CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social, a Norma Operacional Básica do SUAS.
Em 2006 ocorreu a aprovação de tal Norma Operacional Básica Recursos Humanos – NOB/RH/SUAS, dando inicio ao processo de acompanhamento e aprovação da gestão descentralizada do SUAS. Em 2007 ocorreu a adesão do SUAS à Agenda Social do Governo Federal, chegando em 2009 com a aprovação no CNAS da Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais.
É através da Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais que se pode afirmar que a política pública de Assistência Social visa efetivar o Sistema Único de Assistência Social, no campo da proteção social básica.
A gestão da Assistência Social é estabelecida de acordo com a PNAS/2004 em níveis diferenciados (inicial, básica e plena) e, entre elas, deve-se atentar ao respeito à diferenciação do porte dos municípios brasileiros, das condições de vida de sua população rural e urbana e da densidade das forças sociais que os compõem.
Segundo a NOB SUAS (2006) a Assistência Social no Brasil, como política pública, tem fundamento constitucional como parte integrante do Sistema de Seguridade Social, juntamente com a saúde e a previdência social.
A partir dos resultados produzidos na sociedade, a Assistência Social fortalece-se como política pública de direção universal e de direito de cidadania, capaz de alargar os direitos sociais a serem assegurados a todos os brasileiros, de acordo com suas necessidades e independemente de sua renda, a partir da condição inerente de ser de direitos.
Tem por escopo promover a proteção à vida, a redução de danos, o monitoreamento das populações de risco e a prevenção de incidência de agravos à vida em face das situações de vulnerabilidade. Ocupa-se das vitimizações, fragilidades, contingências, vulnerabilidades e riscos que os cidadãos e famílias enfrentam na trajetória de seu ciclo de vida, por decorrência de imposições sociais, econômicas, políticas e de ofensas à dignidade humana.
Tais objetivos são alcançados por meio de serviços socioassistenciais, que são compreendidos como
“uma ação continuada, prestada numa unidade física, tendo a localização, a abrangencia territorial e o público definidos, capaz de agregar um conjunto de recursos e atenções que produzem provisões e aquisições, as quais guardam entre si um relação de complementaridade face às finalidades das funções de proteção social básica e especial, de defesa de direitos e vigilância socioassistencial, organizados a partir de normas técnicas, padrões, metodologias e protocolos referenciados pelo SUAS”. (José Crus, MDS, 2010).
A proteção social da Assistência Social encontra-se hierarquizada na Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais, aprovada pelo CNAS por meio da Resolução n° 109, de 11 de novembro de 2009, e organizada em dois níveis de complexidade.
O primeiro nível, a Proteção Social Básica, tem como objetivo prevenir situações de risco, por meio do desenvolvimento de potencialidades, aquisições e o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. Seu público é a população que vive em situação de vulnerabilidade social proveniente da pobreza, privação – de renda, de acesso aos serviços públicos, etc. – e/ou fragilização de vínculos afetivos relacionais e de pertencimento social.
Já o segundo nível, Proteção Social Especial, destina-se a prover atenções socioassistenciais a famílias e indivíduos que se encontram em situação de risco pessoal e social, decorrente de abandono, maus tratos físicos e/ou psíquicos, abuso sexual, uso de substâncias psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas, situação de rua, situação de trabalho infantil, dentre outras. São pessoas que tiveram seus vínculos afetivos relacionais e de pertencimento sociais já rompidos.
Segundo o Artigo 1° da supracitada Resolução, os Serviços Socioasssistenciais são:
I – Serviços de Proteção Social Básica:
a) Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família – PAIF;
b) Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos;
c) Serviço de Proteção Social Básica no domicílio para pessoas com deficiência e idosas.
II – Serviços de Proteção Social Especial de Média Complexidade:
a) Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos – PAEFI;
b) Serviço Especializado em Abordagem Social;
c) Serviço de Proteção Social a Adolescentes em Cumprimento de Medidas Socioeducativas de Liberdade Assistida (LA) e de Prestação de Serviços Comunitários (PSC);
d) Serviço de Proteção Social Especial para Pessoas com Deficiência, Idosas e suas Famílias;
e) Serviço Especializado para Pessoas em Situação de Rua.
III – Serviços de Proteção Social Especial de Alta Complexidade:
a) Serviço de Acolhimento Institucional, nas modalidades: abrigo institucional, Casa-lar, Casa de Passagem, Residência Inclusiva;
b) Serviço de Acolhimento em República;
c) Serviço de Acolhimento em Família Acolhedora;
d) Serviço de Proteção em Situações de Calamidades Públicas e de Emergências.
Ressalta-se que fora aprovada em 06 de julho de 2011 a Lei Federal n° 12.435, que dispõe sobre a organização da Assistência Social, garantindo no campo legal, que essa política de Estado ocorra de acordo com as previsões jurídicas, orçamentárias e de controle social estabelecidas.
A consolidação do SUAS:
Quando se pensa em consolidar o Sistema Único de Assistência Social – SUAS através de conferências públicas nos três âmbitos de organização política (nacional, estaduais e municipais), as ações desenvolvidas objetivam a sua permanência e seu fortalecimento enquanto uma política de Estado e não uma política de governo partidária.
Os avanços em tal política nos últimos dez anos devem ser visto como fortalecimento de uma política pública de Estado e não como marcas da atual gestão nacional, razão pela qual seu fortalecimento significa a permanência dessa política e seu melhoramento gradual nos próximos anos, mesmo que os grupos políticos que detêm a governança pública no Brasil, em todos os níveis, venham a ser modificado por futuras eleições.
Isto posto, apresento alguns itens que necessitam de análise para que essa consolidação de fato ocorra:
1°. O fortalecimento de ser uma Política Pública: É necessário que a população tenha a consciência de que a Política de Assistência Social é uma política estatal e não de governo. Por ser estatal não cabe mais a existência de práticas assistencialistas realizada por gestores públicos, muito menos práticas religiosas para o atendimento em tal política. Ser uma política de Estado significa também possuir uma organização administrativa, no que diz respeito à tipificação dos serviços disponibilizados. Não se concebe atualmente o entendimento político de que aquilo que não se refere à política de educação, à política de saúde, deve ser “jogado” na Assistência. A tipificação acima descrita vem reforçar esse perfil de política pública, que já sabe para o quê se propõe, como e quando.
Ressalto a importância da atenção por parte dos profissionais no que se refere às práticas religiosas. Infelizmente ainda se tem conhecimento de assistentes sociais ou psicólogos que pregam suas crenças religiosas quando do atendimento dos usuários de tal política. Além de serem usuários de tal política pessoas de todas as diversas formas de manifestação religiosa, o atendimento dado deve se pautar pelo profissionalismo. O usuário procura e deseja encontrar a solução de sua vulnerabilidade e não conhecer o “deus” crido pelo profissional que lhe atende.
2°. Separação entre os Poderes Públicos: Creio ser a Política de Assistência Social uma das políticas públicas que mais sofre com a interferência de influências políticas, sobretudo levando em consideração esse estigma histórico assistencialista produzido por políticos que viam na permuta a possibilidade de permanência no poder. Ocorre que hoje já não se concebe a interferência de políticos – e leiam-se representantes do Poder Legislativo – na gestão da política de Assistência Social realizada pelo Poder Executivo.
A Política de Assistência Social deve ter um posicionamento claro em relação aos ocupantes de cargos legiferantes. Estes podem e devem contribuir com a Assistência Social no que se refere à garantia formal de direitos, ou seja, na produção de todo o amparo legal para que essa política ocorra. Ir além disto, isto é, indicar possíveis usuários de benefícios, de programas, de serviços e projetos existentes não compete a tais representantes do povo. Fazer essa separação, sobretudo em âmbitos municipais de pequeno porte, é essencial para a consolidação de um Sistema público que funcione.
No que se refere ao Poder Judiciário é de sua responsabilidade o acompanhamento da execução de tal política pelos respectivos gestores de cada esfera de governo, no que se refere ao cumprimento da legislação, sobretudo quando instados a tal muitas vezes por parte do Ministério Público, outra instância de controle social que a Assistência Social precisa fortalecer seus vínculos para que a política de fato ocorra eficazmente.
3°. Fortalecimento dos Conselhos de Direito: Os Conselhos de Assistência Social e os demais (Direitos Humanos, Criança e Adolescente, Idoso, Pessoas com Deficiência, etc) são instâncias de controle social que têm papel importantíssimo na consolidação do Sistema Único de Assistência Social enquanto política pública, razão pela qual é necessária a preocupação com a real composição e atuação dessas instâncias de participação popular na gestão pública.
É de responsabilidade de tais conselhos o acompanhamento da execução da política de Assistência Social por parte dos gestores. Mais que isto, tais conselhos tem o papel importantíssimo de indicar (notadamente na elaboração das peças orçamentárias: PPA, LDO e LOA) os caminhos pelos quais a política de Assistência Social deve seguir, levando em consideração as diferentes realidades em cada nível de governo.
Por outra parte, gestores públicos que conhecem a dinâmica dos Conselhos Gestores têm nestes seu amparo no que se refere à sua atuação enquanto responsável pela execução de uma política pública. O gestor da Assistência Social que atua em conjunto com os Conselhos, ouvindo-os, deliberando conjuntamente, compartilha com esses espaços a responsabilidade pelo sucesso ou insucesso em sua gestão.
O compartilhamento faz com essa gestão publica seja marcada pela participação popular, onde as contribuições societais fortalecem os vínculos com a sociedade e a comunidade, que certamente levará isto em consideração na hora de se posicionar politicamente em épocas eleitorais.
4°. Articulação com as demais políticas: A Assistência Social tem o papel de articular com as políticas de saúde e educação. Vejo muita reclamação por parte de trabalhadores da Assistência no que se refere à existência de certo distanciamento dos demais servidores públicos vinculados a outras políticas. Até pela lógica, por ser a “caçula” entre as políticas públicas existentes, entendo ser papel da Assistência Social essa aproximação e realização de conscientização dos demais profissionais da importância do trabalho em conjunto entre as políticas.
Além disto, até para a eficiência na prestação do atendimento socioassistencial tal articulação deve ocorrer, uma vez que os usuários da Assistência são os mesmos atendidos nos espaços públicos de atendimento da política de educação e da saúde. A visão segmentada enquanto política deve ser erradicada para que esse atendimento se dê da melhor forma possível entre todas as ações públicas existentes, ou seja, pelas políticas da educação, da saúde, da assistência e as demais.
5°. Autonomia profissional e administrativa dos profissionais: Aos gestores públicos compete o compartilhamento de responsabilidade aos seus profissionais. Não se concebe atualmente a interferência profissional e administrativa dos gestores públicos no que se refere ao atendimento realizado pelos trabalhadores do SUAS. É cômico, uma vez que tal prática é inadmissível, até no campo do pensamento, entre os trabalhadores da Saúde. Por exemplo, um gestor da saúde nunca adentra nas competências de um profissional da medicina, porém, em muitos casos, um gestor da Assistência Social quer interferir nas competências do atendimento de um(a) assistente social, psicólogo(a), educador(a), etc.
Tais profissionais, por sua parte, devem ter claras consigo as responsabilidades das profissões que decidiram abraçar. Devem conhecer seus códigos de ética e os caminhos, enquanto categoria profissional, disponibilizados em caso de cerceamento de autonomia profissional e administrativa durante suas atuações. É necessária uma maior compreensão por parte dos profissionais dos espaços de organização profissional existentes em cada segmento laboral. Aos conselhos de classe também competem essa responsabilidade de garantir aos seus que tal autonomia se dê da melhor forma possível, dentro do que garante as legislações específicas.
6°. Melhor articulação entre as instâncias de governo para o financiamento (e co-financiamento): Por ser uma política descentralizada, sobretudo no que se refere ao seu financiamento, a política de Assistência Social não deve se tornar refém de grupos políticos que detêm o poder em cada esfera de governo. Na perspectiva dos municípios, uma vez que são estes que lidam diretamente com as vulnerabilidades da sociedade, se faz necessária uma melhor articulação para que esse financiamento se dê forma ética, independentemente do grupo político que detêm o poder a nível nacional e principalmente a nível estadual, quando este último se diferente do grupo político do primeiro.
É de responsabilidade dos estados o co-financiamento da Política de Assistência Social, mesmo que tais estados sejam gestados por opositores partidariamente. Passa por essa responsabilidade dos estados a compreensão de que são necessárias previsões orçamentárias e financeiras nessa esfera de governo para as políticas de assistência social realizadas pelos municípios que fazem parte daquela localidade.
Por sua vez é papel dos Conselhos Estaduais de Assistência Social essa fiscalização no que se refere às previsões de co-financiamento por parte dos Estados para que a política de Assistência Social se dê em cada unidade da federação independentemente das preferências político-partidárias existentes especificadamente em cada um dos estados.
7°. Campo legal: Outra ação essencial para a consolidação do Sistema Único de Assistência Social se dá no campo legal, no que se refere à produção, nos estados e municípios, de Sistema de Política Estadual ou Municipal de Assistência Social. Direitos se garantem com a existência de legislações, em todas as esferas de governo. Dentro das respectivas competências, é necessário que existam legislações estaduais e municípios regulamentando as ações públicas de Assistência Social, respeitando as normativas nacionais, sem perder a necessidade de garantir, no que forem possíveis juridicamente, as especificidades existentes em cada localidade.
8°. Eliminação do tecnicismo no atendimento: Creio que o SUAS pode se consolidar a partir do momento em que este produza a real diferença no “modus vivendi” de seus usuários. São os próprios usuários, bem atendidos, que produzem a melhor defesa pela permanência desse Sistema. Quando falo de bom atendimento na política de Assistência Social, me refiro, sobretudo, aos assistentes sociais e ao seu vocabulário tecnicista em demasseio.
Os usuários da Assistência Social são todos que dela necessitam. Ponto. Porém, na prática, em sua maioria, são formados por pessoas com baixo ou nenhum nível de escolaridade. Os termos, siglas, procedimentos da Assistência Social são tantos e tão complexos que se tornam um empecilho no atendimento aos usuários. A vulnerabilidade em que se encontram os usuários da Assistência Social não é somente de vínculos fragilizados ou rompidos em suas famílias ou comunidades. São fragilidades de todas as espécies. As educacionais fazem parte e devem ser levadas em consideração quando do atendimento por parte dos profissionais.
A valorização dos trabalhadores:
Antes de se pensar nas possibilidades de valorização dos profissionais da Assistência Social é necessário se posicionar no que se refere à classificação destes. No senso comum, os trabalhadores da Assistência Social são somente profissionais assistentes sociais. Sabe-se, porém que o olhar socioassistencial, segundo a própria NOB RH, deve ser interdisciplinar, o que significa a atuação além do Assistente Social, do Psicólogo, do Assessor Jurídico, do Educador Social e dos Administradores (atendentes, auxiliares gerais, de limpeza, vigias, etc).
Compõem ainda o quadro de trabalhadores do SUAS os trabalhadores de entidades socioassistenciais que executam serviços da Assistência Social, necessitando da formação de uma multiplicidade de perfis profissionais para seus atendimentos.
No que se refere à valorização dos trabalhadores do SUAS, apresento algumas considerações:
1°. Realização de concursos públicos específicos para a Assistência Social: Para tanto, num primeiro momento, se faz necessária a organização dos cargos nos Planos de Cargos e Salários de cada esfera de governo, contemplando a existência de cargos específicos para a pasta de Assistência Social. A partir disto, devem ser realizados concursos públicos específicos para esses cargos.
A necessidade do certame se justifica com tal caracterização, levando em consideração o atendimento que será prestado nos órgãos públicos de Assistência. Nos municípios, a organização nos CRAS (Centro de Referência em Assistência Social) e nos CREAS (Centro de Referência Especializado em Assistência Social) se dá com o fortalecimento do vínculo desses equipamentos públicos com as comunidades que estão inseridas, em círculo de atendimento.
A disponibilidade de servidores públicos de carreira nesses equipamentos fortalece tais vínculos identitários nas comunidades atendidas, bem como trazem estabilidade aos servidores que foram aprovados no certame.
2°. Garantia de direitos trabalhistas: No que se refere aos municípios, até que estes realizem as alterações em seus Planos de Cargos e Salários, contemplando os cargos específicos para a Assistência Social por intermédio de concurso público próprio, aos trabalhadores do SUAS devem ser resguardados os direitos trabalhistas, sobretudo o direito às férias, ao 13° salário, mesmo na condição de contratados.
Trata-se de uma questão de respeito ao ser humano que se sustenta de seu trabalho, bem como uma questão de saúde pública, uma vez que estes profissionais atendem às maiores celeumas existentes na sociedade, razão pela qual necessitam de um período de descanso tendo recursos financeiros para tal, como todos os demais trabalhadores.
Quando se fala de direitos trabalhistas entra-se na discussão de pisos salariais, nos encargos trabalhistas. É necessária a previsão legal a respeito nos municípios, fruto de articulação política dos Conselhos de Classe para tal. É também necessário se discutir o plano de cargos e salários nos municípios, para que estes compareçam com contrapartida, uma vez que os recursos federais para os CRAS não podem arcar o pagamento de servidores de carreira.
Ressalta-se também a importância da ética na gestão pública no que se refere ao compromisso de não realizarem pregões para contratação de profissionais para o SUAS. Tal prática desqualifica o serviço público prestado porque o profissional que o adere não possui a formação ética (mesmo que possua a formação técnica) que tais cargos exigem.
3°. Atuação interdisciplinar: Segundo a NOBRH é necessário que o atendimento socioassistencial ocorra com a participação de uma gama de profissionais, citados acima. É necessário que essa equipe exista nos equipamentos da Assistência Social, cada qual com sua formação, levando em consideração que as vulnerabilidades sociais existentes devem ser sanadas por diversos olhares, seja no amparo legal, no apoio a disponibilidade de serviços e benefícios, na proposta pedagógica educacional, bem como no atendimento psicossocial.
4°. Capacitação continuada dos profissionais: Como a política de Assistência Social, comparando-a com as demais, é ainda muito incipiente, torna-se natural que mudanças ocorram com o passar dos anos, razão pela qual a capacitação dos trabalhadores do SUAS deve ocorrer de forma continuada.
Tal valorização, porém, só encontra lugar a partir do momento em tais profissionais tenham estabilidade em seus cargos, por intermédio de concursos públicos. Por zelo ao gasto de dinheiro público, capacitar profissionais contratados que flutuam no mercado em busca de melhores condições de trabalho, demonstra ineficiência na gestão da coisa pública.
De igual forma é necessária a capacitação continuada de conselheiros de Assistência Social, sejam governamentais ou da sociedade civil. Por ter o caráter temporário os mandatos de conselheiros, até para que haja alternância entre os eleitos, essa capacitação continuada possibilita a qualidade constante dos que fazem parte desses importantíssimos espaços de controle social e participação popular na gestão da Política de Assistência Social.
Considerações Finais:
Uma política nova deve ser participativa para se consolidar, sendo essencial uma contrapartida da sociedade, a saber, o envolvimento desta nos espaços de participação popular, por reconhecer a importância das instâncias de controle social (conselhos) nesse sentido.
As deliberações levantadas em Conferências de Assistência Social precisam ser objeto de estudo e cobrança aos gestores públicos, por parte dos Conselhos. Elas traçam novos caminhos a partir das demandas latentes existentes atualmente. O avanço enquanto política pública, de Estado, de garantia de direitos, bem como de propositora do protagonismo de vida por parte de seus usuários que se encontram em vulnerabilidades sociais, demanda esse envolvimento de todos: políticos, gestores, trabalhadores, usuários, sociedade civil.
De igual forma é necessária uma atuação ética por partes dos políticos e gestores públicos para a consolidação do SUAS. Ética na Administração Pública significar dar o que é direito a quem de direito, da melhor forma possível. No que se refere à política de Assistência Social significa, de um lado, possibilitar os serviços, programas, projetos e benefícios a todos que deles necessitarem, independentemente de posicionamentos político-partidários, filosofias religiosas e, principalmente, de ganhos secundários, e de outro lado, valorizar os trabalhadores envolvidos, uma vez que a eficiência e eficácia da gestão pública se comprovam quando os objetivos são conquistados, e para tanto, os profissionais são peças-chave nesse processo.
Foto: IX Conferência Municipal de Assistência Social de Governador Valadares, realizada no dia 06/08/2011 no auditório da FADIVALE - Faculdade de Direito do Vale do Rio Doce. Crédito: NASGV
Artigo produzido com base nas anotações pessoais produzidas para palestra proferida sobre a temática na VII Conferência Municipal de Assistência Social do Município mineiro de Alpercata, no dia 27 de julho de 2011.
